Иерархия нормативно правовых актов

Иерархия нормативно правовых актов

Иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации: зачем врачу об этом знать? Текст научной статьи по специальности «Право»


КОЛОНКА ЮРИСТА Иерархия нормативных правовых актов Российской Федерации: зачем врачу об этом знать? Мустафина-Бредихина Д.М. Общероссийская общественная организация содействия развитию неонатологии «Российское общество неонатологов», Москва В каждом государстве (и наша страна — не исключение) установлена четкая иерархия нормативных правовых актов, которая обеспечивает единство законодательной базы и повышает эффективность взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов.

Высокие материи — это прекрасно, но повседневная работа врача не предусматривает ежедневного изучения законов и подзаконных актов, которых в нашей стране великое множество. И, тем не менее, знать принципы того, как работают законы, необходимо каждому специалисту для правильной организации своего труда и защиты своих интересов.

Именно об этом пойдет речь ниже.

Главенствующую роль в иерархии нормативных правовых актов занимается Конституция РФ. Именно она определяет базовые принципы организации органов управления страной, судебную систему, права и обязанности граждан, а также (что особенно важно для здравоохранения) — принципы распределения полномочий между государством и его субъектами.

Именно она определяет базовые принципы организации органов управления страной, судебную систему, права и обязанности граждан, а также (что особенно важно для здравоохранения) — принципы распределения полномочий между государством и его субъектами.

Например, ст. 72 определяет, что координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, относятся к совместному ведению РФ и субъектов, т.е.

руководство региона вправе решать ряд вопросов в области охраны материнства и детства. К первой ступени можно отнести и федеральные конституционные законы, которые регулируют вопросы, прямо предусмотренные в Конституции РФ (например, внесение изменений в судебную систему); таких федеральных конституционных законов с 1993 г.

в настоящее время было принято всего 88, часть из них уже утратила силу. Вторую ступень в иерархии нормативных правовых актов РФ занимают федеральные законы.

Именно эти нормативные акты составляют основу нашего законодательства. К слову, кодексы (например, Трудовой, Уголовный кодексы РФ и др.) также утверждаются федеральными законами, поэтому бытующее до сих пор мнение, что любой кодекс «выше» федерального закона, на самом деле не имеет под собой правовых оснований. Необходимо четко понимать, что действие федеральных законов распространяется на всей территории РФ без исключения.

Таким образом, Конституция РФ, федеральные конституционные законы и собственно федеральные законы состав- ляют основу нашего законодательства и имеют прямое и обязательное действие. Все остальные нормативные акты, о которых пойдет речь ниже, являются подзаконными актами, принятыми во исполнение Конституции РФ и федеральных законов.

На следующей ступени стоят указы и распоряжения Президента РФ, которые также имеют прямое действие на всей территории нашей страны, но в то же время не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следующим важным разделом в иерархии нормативных актов являются нормативные акты, которые принимает Правительство РФ (постановления и распоряжения), и приказы (распоряжения) различных министерств, при этом, например, постановление Правительства РФ стоит выше, чем приказ Минздрава России, а федеральный закон стоит выше, чем все перечисленные акты вместе взятые. Отдельно стоит сказать о том, что приказы и распоряжения федеральных ведомств (министерств и служб) не всегда распространяются на все медицинские организации без исключения.

Например, если тот или иной приказ Минздрава регулирует деятельность научных организаций, к учреждениям здравоохранения, не имеющим в своем составе научных подразделений, такой приказ уже не относится.

Как правило, указание на то, применим ли нормативный акт для организаций с определенным статусом (например, для федеральных или государственных учреждений здравоохранения), имеется в самом нормативном акте. Подсказка содержится также в уставных документах каждой организации, где всегда указаны организационно-правовая форма и статус организации.
Подсказка содержится также в уставных документах каждой организации, где всегда указаны организационно-правовая форма и статус организации.

Когда уже было сказано, некоторые сферы общественной жизни находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Поэтому вопросы, не урегулированные федеральным законодательством, чаще всего регулируются именно региональным законодательством.

При этом региональный документ не должен противоречить федеральному законодательству, в противном случае он просто не может применяться.

Региональное законодательство применяется только в пределах того субъекта РФ, где оно разработано и принято. Однако на практике происходит так, что отдельные вопросы не урегулированы ни федеральным, ни региональ- Мустафина-Бредихина Д.М. iНе можете найти то, что вам нужно?

Попробуйте сервис . ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЗАЧЕМ ВРАЧУ ОБ ЭТОМ ЗНАТЬ? ным законодательством, ни даже распоряжениями глав городов и муниципальных районов (они также вправе принимать свои нормативные акты, не противоречащие всему массиву законодательства, которое стоит выше).

В этом случае в действие вступает последняя ступень иерархии, на которой находятся локальные нормативные акты руководителей организации.

Исторически сложилось так, что к локальным нормативным актам относятся очень пренебрежительно, не считая такие документы серьезными.

Но именно они дают возможность урегулировать те нерешенные вопросы, ответы на которые не дает ни один вышестоящий нормативный акт. Самым простым, но в то же время показательным примером здесь являются формы информированных добровольных согласий.

В федеральном законодательстве есть всего несколько форм, обязательных для применения в медицинских организациях. Остальные формы не разработаны и не утверждены. Если субъект РФ не утверждает их, то медицинская организация обязана утвердить их приказом своего руководителя, только в этом случае они получат легитимность.

Это же касается порядка осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности. В настоящее время медицинские организации обязаны проводить внутренний контроль в соответствии со ст. 90 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ф3

«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

в порядке, «установленном руководителями организаций».

В 2016 г. Росздравнадзор провел 4447 проверок организации внутреннего контроля в медицинских учреждениях, зафиксировав 2510 нарушений. При этом выявлены нарушения именно тех порядков, которые утверждены самими организациями.

Иначе говоря, чем лучше составлен локальный нормативный акт, регулирующий организацию внутреннего контроля, тем меньше возникнет поводов у контролирующих органов для вынесения предписаний. Это классический случай, подтверждающий, что локальный нормативный акт -важная ступень в иерархии законодательства, и его нельзя недооценивать. Кроме того, есть другие ситуации, когда принятие локального нормативного акта является обязательным.

К ним относятся, например, графики отпусков, положение об обработке и хранении персональных данных, положение об оплате труда, инструкции по охране труда и т.д.

Всегда возникает много вопросов по поводу того, как оценивать статус порядков оказания медицинской помощи, особенно клинических рекомендаций (протоколов лечения). Необходимо помнить, что порядки оказания медицинской помощи утверждаются приказами Минздрава России, а значит, являются обязательными для исполнения на всей территории РФ; на это прямо указано в ч.
Необходимо помнить, что порядки оказания медицинской помощи утверждаются приказами Минздрава России, а значит, являются обязательными для исполнения на всей территории РФ; на это прямо указано в ч.

1 ст. 37 Федерального закона от 21.11.2011 № З23-Ф3

«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

: «Медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации». Что касается клинических рекомендаций (протоколов лечения), с одной стороны, они не включены в иерархию нормативных актов, а с другой — есть нормативные документы, которые ссылаются на клинические рекомендации. Например, в приказе Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) от 01.12.2010 № 230

«Об утверждении порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию»

указано, что цель контроля ФФОМС -«предупреждение дефектов медицинской помощи, являющихся результатом несоответствия оказанной медицинской помощи состоянию здоровья застрахованного лица; невыполнения и/или неправильного выполнения порядков оказания медицинской помощи и/или стандартов медицинской помощи, клинических рекомендаций (протоколов лечения) по вопросам оказания медицинской помощи, медицинских технологий путем анализа наиболее распространенных нарушений по результатам контроля и принятие мер уполномоченными органами».

Кроме того, экспертиза ФФОМС проводится в том числе по клиническим рекомендациям (протоколам лечения). Также на официальном сайте Минздрава России размещен специальный раздел клинических рекомендаций, который постепенно заполняется по всем нозоло-гиям; вполне вероятно, что в ближайшее время клинические рекомендации получат статус клинических руководств.

Помимо проблемы иерархии уже имеющихся нормативных актов, есть еще отдельная когорта нормативных актов, оставшихся в наследие от СССР.

Далеко не все из них отменены, а отдельные нормативные документы после отмены де-факто вновь вступили в действие. Необходимо знать, что законодательство СССР действует на территории РФ только в части, не противоречащей российскому законодательству. Ярким примером такого недействующего акта является приказ Минздрава СССР от 20.04.1983 № 440

«О дополнительных мерах по совершенствованию медицинской помощи новорожденным детям»

.

Правовые системы, в которых имеется данный документ, не дают однозначного ответа, отменен он или нет.

Повышенное внимание к этому приказу вызвано тем, что в нем имеется следующая норма: «2.12.

Полностью исключается пребывание матери в палатах и отделениях реанимации и интенсивной терапии».

Этот пункт совершенно противоречит принципу «открытой реанимации», который сейчас, к счастью, работает уже во многих учреждениях страны. Однако не все уверены в том, что данный приказ отменен.

Проведем краткий правовой анализ. Во-первых, как было уже указано выше, законодательство СССР может действовать только в части, не противоречащей законодательству РФ. А данный пункт прямо противоречит п.

3 ст. 51 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-Ф3

«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

: «Одному из родителей, иному члену семьи или иному законному представителю предоставляется право на бесплатное совместное нахождение с ребенком в медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в стационарных условиях в течение всего периода лечения независимо от возраста ребенка».

Следовательно, действует законодательство РФ.

Во-вторых, в сложных вопросах юристы всегда обращаются к судебной практике. Анализ медицин- НЕОНАТОЛОГИЯ: новости, мнения, обучение. Том Б, № 2 2018 159 КОЛОНКА ЮРИСТА ских дел за последние годы не выявил ссылок в судебных решениях на вышеупомянутый приказ.

И хотя в России нет как такового прецедентного права (когда достаточно одного судебного решения, чтобы по аналогичным делам принимались такие же решения), судебная практика является достаточно серьезным основанием не считать данный приказ действующим. Однако случаются в нашей стране и другие правовые коллизии.

В советское время был выпущен приказ Минздрава СССР от 04.10.1980 № 1030 «Об утверждении форм первичной медицинской документации учреждений здравоохранения». Это был серьезный документ, который включал все основные формы первичной документации как для амбулаторных учреждений и отделений, так и для стационаров.
Это был серьезный документ, который включал все основные формы первичной документации как для амбулаторных учреждений и отделений, так и для стационаров.

Формально указанный приказ отменен приказом Минздрава СССР от 05.10.1988 № 750

«О признании утратившими силу нормативных актов Минздрава СССР»

.

Однако начиная с 1993 г. в уже отмененный приказ неоднократно вносились изменения, последнее из которых датируется 2001 (!) г. Следует также отметить, что, несмотря на то что приказ Минздрава СССР от 04.10.1980 № 1030 на сегодняшний день формально не действует, установленные им формы продолжают активно использоваться в практическом здравоохранении, так как альтернативы им пока нет.

Понимая такую правовую коллизию, Минздрав России выпустил письмо от 30.11.2009 № 14-6/242888, в котором указано, что до издания нового альбома форм учетной медицинской документации старые формы продолжают использоваться. Парадокс заключается и в том, что одним из критериев надлежащего ведения медицинской документации в соответствии с приказом Минздрава России от 10.05.2017 № 203н

«Об утверждении критериев оценки качества медицинской помощи»

является заполнение всех разделов карты, при этом ссылки на какую-либо унифицированную форму этой самой карты в приказе нет.

Остается только надеяться, что в ближайшее время появится новый альбом форм учетной медицинской документации, и многие из вышеуказанных проблем решатся. Отдельно стоит сказать о таких ненормативных актах, как письма и разъяснения. Такие документы носят исключительно разъяснительный характер тех положений закона (или приказа какого-либо ведомства), которые уже утверждены, но применение которых вызывает затруднение.

Письма и разъяснения не носят нормативного характера (не имеют статус закона, обязательного к применению), но в то же время они являются официальной позицией ведомства, и в случае возникновения спорных ситуаций ссылки даже на такие документы все же возможны. СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ iНе можете найти то, что вам нужно?

Попробуйте сервис . Мустафина-Бредихина Диана Мядхатовна — юрист Общероссийской общественной организации содействия развитию нео-натологии «Российское общество неонатологов», Москва Е-таН:

Юридическая сила нормативных правовых актов: иерархия НПА

03 февраля 2021

  1. /
  2. /

Юридическая сила нормативных правовых актов, казалось бы, достаточно простой теоретический вопрос, но и здесь имеются свои нюансы.

Сегодня разберемся, что такое нормативно-правовой акт (сокращенно НПА), изучим иерархию НПА, раскроем содержание ключевых понятий. Иерархия нормативно-праовых актов по юридической силе ярко видна на примере Конституции и других нормативных актов.

НПА — это основной источник права в современном государстве. Не всякий официальный документ является НПА. Обязательные признаки НПА приведены на схеме.

Теперь о Конституции РФ.

Конституция — это не просто закон, это закон законов для конкретного государства. В частности, для РФ Конституция имеет наивысшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны (ст. 15 Конституции РФ). Никакие прочие НПА не могут противоречить Конституции.

Много споров существует о том, можно ли называть Конституцию законом.

Системный анализ норм (в т. ч. положений самой Конституции) позволяет сделать вывод, что термины «конституция» и «закон» не равнозначны.

Например, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ эти понятия четко разграничиваются.

В целом можно подобрать следующие юридические определения Конституции.

Нормативно-правовые акты по юридической силе (по мере убывания сверху вниз) можно представить следующим образом. Остановимся на соотношении юридической силы законов субъектов РФ и федеральных НПА. Из анализа ст. 76 Конституции РФ и ст.

3 закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 № 184-ФЗ можно сделать вывод о приоритете регионального НПА над федеральным, если он принят:

  1. вне пределов совместного ведения РФ и субъектов РФ.
  2. вне пределов ведения РФ;

Таким образом, если те или иные правоотношения находятся либо в ведении только РФ, либо в совместном ведении РФ и субъекта РФ, то приоритет отдается закону РФ. Если же мы говорим о предмете ведения только субъекта РФ, то и приоритет уже за законом РФ.

Отметим, что классификация НПА по юридической силе включает не только Конституцию РФ и законы, но и подзаконные акты, среди которых (на федеральном уровне):

  1. ведомственные акты (приказы, инструкции, методические рекомендации и др. документы органов исполнительной власти: министерств, ведомств, федеральных служб и агентств).
  2. Указы Президента;
  3. постановления и распоряжения Правительства РФ;

Подзаконные акты издаются на основе и во исполнение законов. Они носят вспомогательный характер, предназначены для конкретизации и толкования норм законов, могут также устанавливать новые нормы, но в любом случае не могут противоречить законам и должны им соответствовать.

Подзаконные акты могут быть изданы и на уровне субъекта РФ, а также муниципальных образований. Силу свою они будут распространять, разумеется, в пределах соответствующего субъекта или муниципального образования.

В последнее время все большую популярность получает версия, что Конституция РФ все же имеет большую юридическую силу по отношению к международному договору (мы говорим о силе НПА внутри нашей страны). Обратите внимание! Конституция признается особым НПА наивысшей силы для государства и ставить его в один ряд с прочими законами страны неверно. В пользу версии о более высокой юридической силе Конституции РФ по сравнению с международными договорами говорит и п.

6 ст. 125 Конституции РФ:

«Не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению»

. По объему регулирования общественных отношений нормы права подразделяют на общие и специальные. Так, первые регулируют определенный род общественных отношений, а вторые обладают всеми теми же признаками, что и общая норма, но конкретизируют некоторые из них.

Например, есть общие нормы, регламентирующие порядок заключения кредитного договора (ст. 819–821 ). Однако в отношении потребительского кредита существуют также специальные нормы — ст. 7 закона «О потребительском кредите (займе)», которые, по сути, относятся к той же отрасли права, однако регулируют уже конкретный вид общественных отношений (в данном случае именно потребкредит) с учетом характерных для него особенностей.

Когда возникает конкуренция общей и специальной нормы (т. е. они друг другу противоречат), приоритет отдается специальным нормам. Это доктринальное правило, оно не прописано в общем виде в законе.

Однако порожденные им правила встречаются в НПА постоянно:

  1. непосредственно в тексте общей нормы (например, оговорка «если иное не предусмотрено законом»);
  2. в разъяснениях правоприменителя (например, п. 1.3 письма Роспотребнадзора «О направлении справки о практике применения норм КоАП должностными лицами органом Роспотребнадзора» от 21.04.2009 № 01/5288-9-32).

Примеры соотношения общих и специальных норм смотрите и . *** Итак, мы рассмотрели иерархию НПА по юридической силе.

Наивысшей силой в России обладает Конституция РФ.

Специальные нормы имеют приоритет по отношению к общим нормам права.

*** Еще ответы на вопросы по теории права и государства здесь: Более полную информацию по теме вы можете найти в .